食品安全认证：食品安全监管合规性体系信息化建设路径
添加时间：2021/3/27
食品安全监管合规性体系建设，是落实“加强和规范事中事后监管”和优化营商环境的要求，也是智慧监管建设的必由之路。当前，我国食品安全示范城市创建、属地监管责任和党政同责的落实考评等行动，是监管合规性体系建设的契机。食品安全监管合规性体系建设，需要融入数据要素，并以食品安全责任“一把手”工程和业务流程的电子化、标准化推进监管合规性信息化进程。
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食品安全监管合规性的概况
(一)监管合规性的相关概念
国际标准化组织(ISO)于2014年发布ISO19600(合规管理指南)，把合规定义为履行组织的全部合规义务；《合规管理体系指南》(GB/T35770-2017)明确，“合规意味着组织遵守了适用的法律法规及监管规定，也遵守了相关标准、合同、有效治理原则或道德准则”。食品安全合规性包括企业合规管理和政府监管合规性，政府合规性又包括监管合规性和协调合规性，联合抽查是协调合规性一种特殊形式。食品安全监管合规性，是指监管执法行为符合《食品安全法》及相关法律法规、技术规范等，包括许可、检查、检验、监测、评价和协调等业务。
(二)合规性制度安排
食品安全监管合规性体系建设，既是城市治理体系现代化发展的客观规律，也是市场监管体制机制改革成效的显现。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，确立市场监管综合行政执法体系；同年11月《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》明确，“完善执法程序，严格执法责任，规范执法行为”。市场监管机构改革和职能转变进程中，国家和地方加快转变监管方式和构建监管合规性体系的进程。《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》确立“行政处罚裁量基准制度”；《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》提出“制定联合抽查事项清单、标准和实施办法”；《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》更加明确“分领域制订全国统一、简明易行的监管规则和标准”。
食品安全合规性制度文件包括法律法规和技术规范，以及国家和地方两个层级的制度文件，例如《质量管理体系-要求》《食品安全管理体系》《社会责任指南》等管理标准/规范。企业合规管理的技术规范编制成果，同样也适用于政府监管合规性体系建设。
食品安全监管合规性应用场景分析
(一)监管合规性体系的应用实践
我国食品安全监管制度变迁具有阶段性的特征，更注重于监管硬件建设和人力资源配置，而监管合规性制度建设未能同步建设。食品安全示范城市创建评估、属地责任考评和党政同责的要求，成为监管合规性体系建设的契机。2016年的食品安全工作考评指标体系中“有责”设置了网格化管理、责任追究制度、工作责任书等，2019年食品安全示范城市创建标准中设置了党政同责、查处机制、行刑衔接、投诉举报、风险监管等指标，但是均未设置监管合规性相应指标；因而，需要增加监管合规性指标，例如生产经营检查规范、抽查检验、风险监测等规则和标准。危害分析关键控制点(HACCP)是一种保证加工系统流程的食品安全风险管理工具，国内等同发布《HACCP体系-食品生产企业通用要求》，对生产经营风险管理进行合规管理规制。
(二)监管合规性体系的应用场景分析
食品安全监管合规性的信息化，既是监管业务程序的电子化和标准化过程，也是非结构化数据转化为结构化数据的过程，更体现了智慧监管建设进程。监管合规性体系信息化建设的应用场景包括：大数据决策应用向智慧监管转变，落实“双随机、一公开”规范事中事后监管，增进政企之间的风险交流沟通，提升政府部门之间的协调合作能力。因此，拓展监管合规性应用场景，将提升城市食品安全治理体系和治理能力现代化。
食品安全监管合规性体系信息化建设路径
(一)政府监管合规性体系问题
食品安全监管合规性体系建设，需要将监管规范、技术标准等进行量化、数字化、信息化建设，形成监管执法、检验检测合规性标准。监管合规性全生命周期有不同的划分方式，结合业务特点和实践经验，可分为生产、经营、餐饮、进出口和物流等环节，以及许可、检查、检验、监测、应急和评价等业务。并需要从上市许可、检查、监测、检验、协调和评价等维度设计和编制监管合规性体系，并覆盖研发、生产、经营、餐饮和物流等环节(见下图)。
(二)政府监管合规性遵循原则
依据《食品安全法》“预防为主、风险管理、全程管控、社会共治”原则，以及《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》和《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》所确立的信用监管、大数据监管、“双随机、一公开”等工具，编制监管合规性体系建设的制度和规则，必须遵循法律法规、数据决策和部门协调等6项原则。
基于法律法规制度：预防为主、风险管理、全程管控、社会共治。
基于市场监管工具：信用监管、大数据监管、“双随机、一公开”、事中事后。
基于上下通办原则：国外制度移植、国内实践总结、基层监管赋能。
基于数据决策原则：监管流程标准化和编码化，管理标准的风险评估大数据决策设计。
基于监管考评原则：属地监管责任考评、食品安全示范城市创建活动、党政同责落实。
基于部门协调机制：网络市场监管、跨省通办、联合抽查、一网统管。
(三)监管合规性的流程信息化设计
随着市场监管系统内的日常监管和抽检检验等规范性文件编制和出台，监管合规性体系正逐步完善，并以信息化系统方式和数据库形式固化下来。例如《食品安全抽样检验管理办法》明确“建立国家食品安全抽样检验信息系统”，《餐饮服务食品安全监督检查操作指南》提出“逐步实现检查表单电子化”。同时，国家和地方的市场监管发展规划中，同样明确了监督检查和抽样检验业务流程的合规性要求。食品安全监管业务中，基层充分运用了微博、政务微信、App等网络新媒体互动平台，拓展了监管业务的信息沟通渠道。数据要素已成为市场要素重要组成部分，监管合规性体系要与数据要素相得益彰并互为条件，数据要素推进了监管合规性向智慧监管方式转变。监管合规性信息化设计，是监管环节、监管业务和监管知识管理三方面的综合集成；对监管业务、监管环节和相关知识的理解，助力于监管合规性信息化设计方案的编制和运行。
(四)监管合规性的信息化构建
数据要素和信息技术推动着国家治理体系和治理能力现代化。《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》明确“运用大数据加强和改进市场监管”。《食品安全管理体系－食品链中各类组织的要求》(GB/ T 22000-2006)确立“食品安全应通过食品链中所有参与方的共同努力来保证”。依据《合规性管理体系指南》实施合规性技术规范的信息化建设，尤其构建监管合规性体系，将有效推进政企风险沟通交流。监管合规性体系建设需要与风险管理、信息化进程相结合，并设置PDCA质量管理环，持续推进监管合规性体系的规则和标准建设进程。
□上海市食品药品安全研究中心 王广平
江西师范大学科技学院 宋金奇上海市食品药品监督管理局科技情报研究所 程 婕
(一)监管合规性的相关概念
国际标准化组织(ISO)于2014年发布ISO19600(合规管理指南)，把合规定义为履行组织的全部合规义务；《合规管理体系指南》(GB/T35770-2017)明确，“合规意味着组织遵守了适用的法律法规及监管规定，也遵守了相关标准、合同、有效治理原则或道德准则”。食品安全合规性包括企业合规管理和政府监管合规性，政府合规性又包括监管合规性和协调合规性，联合抽查是协调合规性一种特殊形式。食品安全监管合规性，是指监管执法行为符合《食品安全法》及相关法律法规、技术规范等，包括许可、检查、检验、监测、评价和协调等业务。
(二)合规性制度安排
食品安全监管合规性体系建设，既是城市治理体系现代化发展的客观规律，也是市场监管体制机制改革成效的显现。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，确立市场监管综合行政执法体系；同年11月《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》明确，“完善执法程序，严格执法责任，规范执法行为”。市场监管机构改革和职能转变进程中，国家和地方加快转变监管方式和构建监管合规性体系的进程。《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》确立“行政处罚裁量基准制度”；《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》提出“制定联合抽查事项清单、标准和实施办法”；《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》更加明确“分领域制订全国统一、简明易行的监管规则和标准”。
食品安全合规性制度文件包括法律法规和技术规范，以及国家和地方两个层级的制度文件，例如《质量管理体系-要求》《食品安全管理体系》《社会责任指南》等管理标准/规范。企业合规管理的技术规范编制成果，同样也适用于政府监管合规性体系建设。
食品安全监管合规性应用场景分析
(一)监管合规性体系的应用实践
我国食品安全监管制度变迁具有阶段性的特征，更注重于监管硬件建设和人力资源配置，而监管合规性制度建设未能同步建设。食品安全示范城市创建评估、属地责任考评和党政同责的要求，成为监管合规性体系建设的契机。2016年的食品安全工作考评指标体系中“有责”设置了网格化管理、责任追究制度、工作责任书等，2019年食品安全示范城市创建标准中设置了党政同责、查处机制、行刑衔接、投诉举报、风险监管等指标，但是均未设置监管合规性相应指标；因而，需要增加监管合规性指标，例如生产经营检查规范、抽查检验、风险监测等规则和标准。危害分析关键控制点(HACCP)是一种保证加工系统流程的食品安全风险管理工具，国内等同发布《HACCP体系-食品生产企业通用要求》，对生产经营风险管理进行合规管理规制。
(二)监管合规性体系的应用场景分析
食品安全监管合规性的信息化，既是监管业务程序的电子化和标准化过程，也是非结构化数据转化为结构化数据的过程，更体现了智慧监管建设进程。监管合规性体系信息化建设的应用场景包括：大数据决策应用向智慧监管转变，落实“双随机、一公开”规范事中事后监管，增进政企之间的风险交流沟通，提升政府部门之间的协调合作能力。因此，拓展监管合规性应用场景，将提升城市食品安全治理体系和治理能力现代化。
食品安全监管合规性体系信息化建设路径
(一)政府监管合规性体系问题
食品安全监管合规性体系建设，需要将监管规范、技术标准等进行量化、数字化、信息化建设，形成监管执法、检验检测合规性标准。监管合规性全生命周期有不同的划分方式，结合业务特点和实践经验，可分为生产、经营、餐饮、进出口和物流等环节，以及许可、检查、检验、监测、应急和评价等业务。并需要从上市许可、检查、监测、检验、协调和评价等维度设计和编制监管合规性体系，并覆盖研发、生产、经营、餐饮和物流等环节(见下图)。
(二)政府监管合规性遵循原则
依据《食品安全法》“预防为主、风险管理、全程管控、社会共治”原则，以及《关于深化市场监管综合行政执法改革的指导意见》和《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》所确立的信用监管、大数据监管、“双随机、一公开”等工具，编制监管合规性体系建设的制度和规则，必须遵循法律法规、数据决策和部门协调等6项原则。
基于法律法规制度：预防为主、风险管理、全程管控、社会共治。
基于市场监管工具：信用监管、大数据监管、“双随机、一公开”、事中事后。
基于上下通办原则：国外制度移植、国内实践总结、基层监管赋能。
基于数据决策原则：监管流程标准化和编码化，管理标准的风险评估大数据决策设计。
基于监管考评原则：属地监管责任考评、食品安全示范城市创建活动、党政同责落实。
基于部门协调机制：网络市场监管、跨省通办、联合抽查、一网统管。
(三)监管合规性的流程信息化设计
随着市场监管系统内的日常监管和抽检检验等规范性文件编制和出台，监管合规性体系正逐步完善，并以信息化系统方式和数据库形式固化下来。例如《食品安全抽样检验管理办法》明确“建立国家食品安全抽样检验信息系统”，《餐饮服务食品安全监督检查操作指南》提出“逐步实现检查表单电子化”。同时，国家和地方的市场监管发展规划中，同样明确了监督检查和抽样检验业务流程的合规性要求。食品安全监管业务中，基层充分运用了微博、政务微信、App等网络新媒体互动平台，拓展了监管业务的信息沟通渠道。数据要素已成为市场要素重要组成部分，监管合规性体系要与数据要素相得益彰并互为条件，数据要素推进了监管合规性向智慧监管方式转变。监管合规性信息化设计，是监管环节、监管业务和监管知识管理三方面的综合集成；对监管业务、监管环节和相关知识的理解，助力于监管合规性信息化设计方案的编制和运行。
(四)监管合规性的信息化构建
数据要素和信息技术推动着国家治理体系和治理能力现代化。《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》明确“运用大数据加强和改进市场监管”。《食品安全管理体系－食品链中各类组织的要求》(GB/ T 22000-2006)确立“食品安全应通过食品链中所有参与方的共同努力来保证”。依据《合规性管理体系指南》实施合规性技术规范的信息化建设，尤其构建监管合规性体系，将有效推进政企风险沟通交流。监管合规性体系建设需要与风险管理、信息化进程相结合，并设置PDCA质量管理环，持续推进监管合规性体系的规则和标准建设进程。
□上海市食品药品安全研究中心 王广平
江西师范大学科技学院 宋金奇上海市食品药品监督管理局科技情报研究所 程 婕
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